Kein Schutz durch Kontrolle
Das Prostituiertenschutzgesetz
Am 1. Juli dieses Jahres wird das Prostituiertenschutzgesetz in Kraft treten. Es war im Vorfeld und ist bis heute heftig umstritten. Nicht nur stellt sich die Frage nach Realitätstüchtigkeit, sondern der Grat zwischen Fürsorge und Kontrolle ist auch hier äußerst schmal. Auch wenn als Zweck ersteres formuliert wird, dient das Gesetz doch letzterem…
I. Ziele und Inhalte des Gesetzes
Prostitution wurde in Deutschland seit Jahrhunderten diskriminiert und repressiv reguliert ohne allerdings jemals den Kauf sexueller Dienstleistungen verhindern oder gar verbieten zu wollen. Das Prostitutionsgesetz von 2001 hatte sexuelle Dienstleistungen vom Verdikt der Sittenwidrigkeit befreit, es gab aber keine Bemühungen, die im Sexgewerbe Tätigen vor Ausbeutung und Gewalt effektiv zu schützen. Dies soll mit dem »Gesetz zur Regulierung des Prostitutionsgewerbes sowie zum Schutz von in der Prostitution tätigen Personen – Prostituiertenschutzgesetz (ProstSchG)«, das am 1. Juli 2017 in Kraft treten wird, erreicht werden. So sehr diese Ziele von allen gesellschaftlichen Kräften befürwortet werden, so sehr wird über die richtige Umsetzung gestritten.(1) Während die einen nach »schwedischem Modell« Prostitution grundsätzlich ächten und jede Nachfrage nach sexuellen Dienstleistungen verbieten wollen,(2) sehen andere darin keine erfolgversprechende Strategie, die sexuelle Selbstbestimmung von Frauen und ihre Würde zu schützen. Sie setzen auf Aufklärung, Hilfeangebote und eine Stärkung der Rechte der in der Prostitution Tätigen.(3)
Das ProstSchG wird keiner dieser beiden Positionen gerecht.
Bei der Anhörung von Sachverständigen im Ausschuss für Familie, Senioren, Frauen und Jugend am 6. Juni 2016(4) wurde der eine Teil des Gesetzes, die Genehmigungspflicht für das Betreiben von Prostitutionsstätten und die Definition von Mindestanforderungen an deren Ausstattung im Grundsatz nicht in Frage gestellt. Kritisiert wird allerdings, dass sämtliche Auflagen sich auch auf die Prostitutionsausübung in Wohnungen beziehen, wenn dort nicht ausschließlich die Wohnungsinhaberin allein arbeitet. Dies erschwert den Zusammenschluss mehrerer Prostituierter, die durch gemeinsam bewirtschaftete Räume ihre persönliche Freiheit gegenüber sogenannten »Betreibern« sicherstellen und sich gegenseitig unterstützen wollen. Kritikwürdig sind auch die umfangreichen Kontroll- und Dokumentationspflichten der Betreiber von Prostitutionsstätten, weil dadurch die Personen, die bei ihnen arbeiten, unter Umständen erpressbar werden. Eine gewisse Schutzwirkung geht von der Verpflichtung der Betreiber aus, Kondome zur Verfügung zu stellen. Ob die mit der Androhung eines Bußgeldes bewehrte Verpflichtung der Freier, diese auch zu nutzen, eine Wirksamkeit entfalten wird, ist umstritten. Immerhin kann es die Verhandlungsposition der Prostituierten stärken.
Im Zentrum der Kritik am ProstSchG steht die Anmeldepflicht für Prostituierte sowie die damit verbundene verpflichtende Gesundheitsberatung.(5)
a) Die Anmeldebescheinigung
Im Gesetz heißt es (§ 3 Abs. 1 ProstSchG): »Wer eine Tätigkeit als Prostituierte oder als Prostituierter ausüben will, hat dies vor Aufnahme der Tätigkeit persönlich bei der Behörde, in deren Zuständigkeitsbereich die Tätigkeit vorwiegend ausgeübt werden soll, anzumelden.« Die Anmeldebescheinigung – die auf einen Alias-Namen ausgestellt werden kann und mit einem Lichtbild und Geburtsdatum versehen ist – gilt zwei Jahre, für 18-21-Jährige nur ein Jahr. Sie gilt für das ganze Bundesgebiet, wenn nicht durch Landesrecht die Gültigkeit auf das Bundesland oder auf eine Kommune, die die anmeldende Person als Tätigkeitsort angibt, beschränkt wird. Kann eine Anmeldebescheinigung nicht vorgelegt werden, kann ein Bußgeld bis 1.000 Euro erhoben werden. Im Einzelfall kann die Behörde die Anmeldebescheinigung zum Schutz der Prostituierten oder zum Schutz der Jugend oder der Öffentlichkeit mit Auflagen versehen. Letzteres rügte der Bundesrat in seinem Beschluss vom 13. Mai 2016: »Die hier vorgesehene Reglementierung der eigentlich erlaubnisfreien Prostitution steht im Widerspruch zur formulierten Zielsetzung des vorgeschlagenen Gesetzes, Prostituierte schützen zu wollen, und eröffnet weitgehende Eingriffsbefugnisse ohne erkennbare Notwendigkeit«. Das sei »verfassungsrechtlich bedenklich«, da die Bestimmungen »sogar ein völliges Verbot der vom Grundgesetz nach Artikel 12 geschützten Prostitution ermöglichen.«(6)
Tatsächlich handelt es sich nicht um eine Anmeldepflicht, wie der Gesetzgeber behauptet, sondern um eine zeitlich befristete und ggf. räumlich beschränkte Genehmigungspflicht. Die durch den Landesgesetzgeber zu bestimmende Anmeldebehörde soll nämlich nicht nur prüfen, ob der Betätigung ein gesetzliches Verbot entgegensteht, also Minderjährigkeit oder eine fehlende Erlaubnis, in Deutschland eine abhängige Beschäftigung oder selbständige Erwerbstätigkeit auszuüben. Eine »Anmeldebescheinigung« darf auch dann nicht erteilt werden, wenn die Anmeldende keine Bescheinigung über eine Gesundheitsberatung vorlegt, wenn sie schwanger ist in den sechs Wochen vor dem errechneten Geburtstermin oder wenn bei der Behörde der Verdacht besteht, die anmeldende Person sei Opfer von Menschenhandel oder solle wirtschaftlich ausgebeutet werden. Bei 18-21-Jährigen kann die Anmeldung auch verweigert werden, wenn Zweifel darüber bestehen, ob die anmeldende Person sich aus eigenem Antrieb zur Prostitution entscheidet. Die Anmeldung wird mit umfangreichen Informationspflichten verbunden und sie soll »in einem vertraulichen Rahmen durchgeführt werden«, damit – wie der Gesetzgeber glaubt – etwaige Zwangslagen, die zur Verweigerung der Anmeldung führen, zur Sprache kommen können. In solchen Fällen hat die Behörde »unverzüglich die zum Schutz der Person erforderlichen Maßnahmen zu veranlassen«.
Es bleibt schleierhaft, wie eine gewerberechtlich tätige Behörde das Vorliegen dieser Voraussetzungen prüfen kann – können doch selbst spezialisierte Opferberatungsstellen oft nicht sicher klären, ob eine Person durch Dritte ausgebeutet oder zur Ausübung des Gewerbes gezwungen wird. Opfer von Menschenhandel und Zwangsprostitution öffnen sich erfahrungsgemäß gegenüber möglichen Helfern nur, wenn sie über einen längeren Zeitraum das nötige Vertrauen entwickeln konnten, dass sich die angebotene Hilfe nicht als schädigend entpuppen wird, also z.B. die Ausweisung oder Rache und Gewalt seitens der Täter zur Folge haben wird. Die Verpflichtung der Anmeldebehörde im Verdachtsfall »notwendige Schutzmaßnahmen zu veranlassen« kann alleine schon dazu führen, dass Gewaltopfer aus Angst vor der Polizei, der Ausländerbehörde und/oder den Gewalttätern alles dafür tun, keinen Verdacht zu erzeugen. Die im Gesetz als Möglichkeit genannte Hinzuziehung einer Fachberatungsstelle wird das Vertrauen in die Anmeldebehörde nicht erhöhen – im Gegenteil ist zu befürchten, dass auf Grund der Kooperation auch das Vertrauen in die Fachberatungsstelle schwinden wird.
Unsinnig erscheint auch die Bestimmung, dass die Anmeldebescheinigung zu verweigern ist, wenn die Anmeldende in den nächsten sechs Wochen ein Kind erwartet. Ein ernst gemeinter Schutz müsste Schwangeren und Müttern finanziell und ggf. durch Bereitstellung von Wohnraum Alternativen zum Sexgewerbe anbieten.
b) Die Gesundheitsberatung
Eine Anmeldebescheinigung darf nur ausgestelltwerden, wenn die Person die Bescheinigung über eine Gesundheitsberatung durch die dafür vorgesehene Stelle vorlegt. Diese Bescheinigung wird auf den Namen oder Aliasnamen ausgestellt und gilt nur halb so lang wie die Anmeldebescheinigung (6 bzw. 12 Monate). Sie muss ebenso wie die Anmeldebescheinigung den Betreibern und behördlichen Kontrolleuren vorgelegt werden. Die Beratung soll »insbesondere Fragen der Krankheitsverhütung, der Empfängnisregelung, der Schwangerschaft und der Risiken des Alkohol- und Drogengebrauchs einschließen«. Damit dient sie erklärtermaßen weder dem Schutz Dritter noch dem Schutz der Prostituierten vor rechtswidrigen Übergriffen oder Ausbeutung. Allenfalls handelt es sich um eine Maßnahme der gesundheitlichen Prävention. Eine solche darf in unserem Rechtssystem ausschließlich auf freiwilliger Basis erfolgen, weil niemand gezwungen werden darf, die eigene Gesundheit zu schützen.(7) Bei der Gesundheitsberatung nach dem ProstSchG handelt es sich um eine gegen das Grundgesetz verstoßende Zwangsberatung, weil sie Voraussetzung für die Erteilung der Anmeldebescheinigung und damit für die legale Arbeit in der Prostitution ist, der Zweck der Regelung aber nicht dem Schutz Dritter dient. Die LeiterInnen aller großen deutschen Gesundheitsämter haben in ihrer Stellungnahme vom 26. März 2016 davor gewarnt, dass eine solche Pflichtberatung die Erfolge der anonymen und gut akzeptierten Beratungsangebote der Gesundheitsämter nach § 19 IfSG gefährden kann.(8) Die Länder und Kommunen sehen sich vor der kaum lösbaren Aufgabe, einerseits das Gesetz umzusetzen ohne andererseits damit bestehende effektive Strukturen der Gesundheitsprävention zu gefährden.
II. Neue Gefahren durch Ausschluss
Der Bundesrat rügt in seinem Beschluss vom 13. Mai 2016: »Die hier vorgesehene Reglementierung der eigentlich erlaubnisfreien Prostitution steht im Widerspruch zur formulierten Zielsetzung des vorgeschlagenen Gesetzes, Prostituierte schützen zu wollen, und eröffnet weitgehende Eingriffsbefugnisse ohne erkennbare Notwendigkeit«. Das sei »verfassungsrechtlich bedenklich«, da die Bestimmungen »sogar ein völliges Verbot der vom Grundgesetz nach Artikel 12 geschützten Prostitution ermöglichen«.
Es ist zu erwarten, dass eine große Zahl von Personen, die sexuelle Dienstleistungen »gegen Entgelt« erbringen, ohne Anmeldung und Gesundheitsberatung tätig werden. Für diesen Teil der in der Sexarbeit Tätigen verkehrt sich der intendierte Schutz des Gesetzes in sein Gegenteil. Vom Ausschluss betroffen sind zum einen Personen, die eine Erlaubnis schon aus rechtlichen Gründen nicht erhalten können, zum anderen werden diejenigen illegalisiert, die eine Anmeldung für sich nicht in Betracht ziehen, weil sie sich nicht als »Prostituierte« verstehen. Die vielleicht größte Gruppe derer, die eine Anmeldung vermeiden werden, sind diejenigen, die ein Bekanntwerden der Tätigkeit fürchten. Wenn sie bei der Arbeit eine mit Foto und Geburtsdatum versehene Anmeldebescheinigung – auch wenn diese einen Alias-Namen trägt – ständig bei sich führen müssen, besteht die Gefahr, dass Kunden und Betreiber sich ohne große Mühe ein Foto der Bescheinigung anfertigen. Dieses können sie dann als Druckmittel verwenden oder aus anderen Motiven Dritten zur Kenntnis geben bzw. ins Netz stellen. Vor die Alternative Illegalität oder mögliches Zwangsouting gestellt, werden viele lieber »in intransparente, illegale Bereiche ausweichen«, was »ihre Verletzbarkeit und Gefährdung noch erhöht«.(9) Selbst wenn es einzelnen Kommunen gelingen sollte, die Beratung bei der Anmeldung und die Gesundheitsberatung so zu gestalten, dass die Beratenen ein fachkundiges und ihre Würde achtendes Angebot erhalten, so wird die Mehrheit der besonders schutzbedürftigen SexarbeiterInnen von diesen Angeboten nicht erreicht werden. Vielmehr werden sie in die Illegalität abgedrängt. Der Staat hat jedoch die Verpflichtung, auch diese Personen vor Ausbeutung und Gewalt zu schützen.(10) Dafür bedarf es einer gut ausgebauten Infrastruktur von spezialisierten Beratungsstellen, Schutzeinrichtungen und speziellen Ausstiegshilfen, die Anonymität garantieren und Gewaltopfern die Sicherheit bieten, dass sie effektive Hilfen und Schutz anbieten können, aber nur mit Einverständnis der Hilfe Suchenden tätig werden.
Prof. Dr. Sibylla Flügge i.R. ist Professorin für Recht der Frau an der FH Frankfurt/Main; sie ist seit 1983 Mitherausgeberin der feministischen Rechtszeitschrift STREIT. Ihre Forschungsschwerpunkte sind die Rechtsgeschichte von Frauen, Rechtsforderungen der Neuen Frauenbewegung und das Familienrecht.
Anmerkungen
1. Dazu und zur bisherigen Rechtslage und Praxis: Dorothea Czarnecki, Henny Engels, Barbara Kavemann, Elfriede Steffan, Wiltrud Schenk, Dorothee Türnau, beratend Naile Tanis: »Prostitution in Deutschland – Fachliche Betrachtung komplexer Herausforderungen«, Berlin 2014, in: www.kok-gegen-menschenhandel.de/fileadmin/user_upload/Prostitution4Final.pdf
2. Z.B. Julia Beckel / Lea Junghans: »Prostitution – ein Beitrag zur aktuellen Debatte«, in: STREIT 1/2016, S. 170
3. Z.B. Deutscher Juristinnenbund: »Stellungnahme zum (…) ProstSchG-RefE vom 4. September 2015«, www.djb.de/st-pm/st/st15-10/
4. Anhörung im BT-Ausschuss für Familie, Senioren, Frauen und Jugend am 6. Juni 2016 zum Entwurf des Prostituiertenschutzgesetzes, Stellungnahmen der Sachverständigen: www.bundestag.de/bundestag/ausschuesse18/a13/anhoerungen/stellungnahmen/424554
5. Dazu ausführlich Sibylla Flügge: »Schutz oder Gefahr? Das Prostituiertenschutzgesetz – eine Herausforderung für die Länder und Kommunen«, in: STREIT 3/2016, S. 99-107
6. BR-Drs. 156/16. Zurzeit wird eine Verfassungsbeschwerde gegen das Gesetz vorbereitet, dazu: Bündnis der Fachberatungsstellen für Sexarbeiterinnen und Sexarbeiter: www.bufas.net (letzter Zugriff: 20. Februar 2017)
7. Vgl. Regine Meißner in ihrer BT-Stellungnahme für die Bundesvereinigung kommunaler Spitzenverbände, a.a.O., Fn. 4, S. 5
8. Eine aktualisierte Stellungnahme unter: http://bvoegd.de/prostituiertenschutzgesetz/ (letzter Zugriff: 20. Februar 2017)
9. Dazu Claudia Zimmermann-Schwarz – Ministerium für Gesundheit: »Emanzipation, Alter und Pflege des Landes NRW: BT-Stellungnahme«, a.a.O., Fn. 4, S. 17
10. Dies ergibt sich unter anderem aus dem »Übereinkommen zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt« (»Istanbul-Konvention«) vom 11. Mai 2011, www.coe.int/conventionviolence
(aus: Gesundheit braucht Politik. Zeitschrift für eine soziale Medizin, Schwerpunkt: Vom ÖGD zu New Public Health, 1/2017)
