GbP 2-2016 Angela Spelsberg

Schein-Fortschritt

Wo stehen wir nach der Verabschiedung des Gesetzes zur Bekämpfung der Korruption im Gesundheitswesen? Fragt Angela Spelsberg

Angela Spelsberg von Transparency international gibt uns eine – ernüchternde – Einschätzung des gerade in Kraft getretenen Korrup­tionsbekämpfungsgesetz im Gesundheitswesen. Es ist ein weiteres Beispiel dafür, wie der Einfluss mächtiger Lobbyverbände gute Absichten ins Gegenteil verkehren kann. Statt eines Durchbruchs wurde nur ein Schein-Fortschritt erzielt.

Die Arbeitsgruppen Gesundheitswesen und Strafrecht von Transparency Deutschland e.V. haben sich viele Jahre dafür eingesetzt, dass Korruption im Gesundheitswesen ein Straftatbestand auch für nicht öffentlich angestellte ÄrztInnen und andere Gesundheitsfachberufe wird. So konnte bereits vor dem neuen Antikorruptionsgesetz im Gesundheitswesen ein im Krankenhaus tätiger Arzt wegen Korruption an­geklagt und verurteilt werden, ein niedergelassener Arzt hingegen nicht. Die Gleichstellung der Vertragsärzte als Treuhänder öffentlicher Gelder mit Ärzten, die in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis stehen, bleibt aus Sicht der Korruptionsbekämpfung ein ganz wesentliches Ziel. Die Einbeziehung des Berufsrechtes, gegen das weiterhin ohne strafrechtliche Konsequenzen verstoßen werden darf, stellt daher unseres Erachtens den Kern für ein tatsächlich effizientes Anti-Korruptionsgesetz dar. Denn die wirksame Bekämpfung der Korruption von im Gesundheitswesen tätigen Fachleuten setzt eine verwaltungs- und berufsrechtliche Ausgestaltung der strafrechtlichen Regelung voraus, damit der Vielfalt der Möglichkeiten korruptiven Handelns in diesem besonders hierfür anfälligen Sektor(1) Rechnung getragen werden kann. Unter anderem geht es für Transparency dabei um die besondere Verantwortung der Vertragsärzte gegenüber ihren Patienten, aber auch gegenüber der Allgemeinheit.

Der Bundesgerichtshof (BGH) hatte mit seinem Grundsatzurteil aus dem Jahr 2012 klargestellt, dass bei der strafrechtlichen Verfolgung von Korruption im Gesundheitswesen eine Gesetzeslücke vorliegt und deren Schließung angemahnt.(2) Daraufhin leitete die schwarz-gelbe Koa­lition ein Gesetzgebungsverfahren ein. Die Anhörungen im Frühjahr 2013 im Gesundheitsausschuss des Deutschen Bundestages, zu denen Transparency eine Lösung über das Verpflichtungsgesetz vorschlug(3), blieben ergebnislos. Bei Regierungsübernahme der schwarz-roten Koalition im Oktober 2013 wurde ein neues Gesetzgebungsverfahren auf der Grundlage des Verstoßes gegen das Wettbewerbsrecht nach §299 (Bestechung und Bestechlichkeit im wirtschaftlichen Verkehr) eingeleitet. Diesmal schien sich ein breiter Konsens in Parteien, Interessengruppen und der Zivilgesellschaft zu ergeben. Kritik am Gesetzentwurf kam neben Transparency und MEZIS e.V. vom Deutschen Richterbund, der die Einordnung der Korruptionsstraftatbestände im Gesundheitswesen als Verstöße gegen den Wettbewerb im Gesundheitswesen hinterfragte.

Nach Auffassung des Richterbundes wird im Antikorruptionsgesetz »rechtspolitisch zum Ausdruck gebracht, dass der Schutz der besonderen öffentlichen Aufgaben des Vertragsarztes bei der Gesundheitsfürsorge und des Vertrauensverhältnisses zwischen dem Arzt und dem Patienten, welches im Beschluss des Großen Senats vom 29.03.2012 (GSST 2/11) als prägend für die ärztliche Berufsausübung angesehen wurde, als zweitrangig gegenüber dem Wettbewerb der Marktteilnehmer im Gesundheitswesen betrachtet wird«. Besonders bemängelt wurde, dass »die Berufsausübungspflichten in § 299a Absatz 1 Nr. 2 StGB n.F. nicht definiert sind oder zumindest hinreichend klar umschrieben werden… Eine klare Aussage, dass die MBO (Musterberufsordnung für Ärzte) die Berufsausübungspflichten enthalte, deren Verletzung eine Strafbarkeit nach § 299a Absatz 1 Nr. 2 StGB auslösen könnte, trifft der Gesetzesentwurf jedoch nicht.«(4) 

Diese Unterlassung des Gesetzgebers sollte sich als besonders günstiges Einfallstor für den erst kurz vor Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens sichtbar werdenden Einfluss mächtiger Lobbygruppen erweisen. Sie argumentierten, dass die berufsrechtlichen Regelungen in den Bundesländern zu unterschiedlich seien und ein »Flickenteppich« entstehen könne, der Rechtsunsicherheit für Ärztinnen und Ärzte nach sich zöge. Obwohl ernstzunehmende juristische Gegenargumente von namhaften Experten diese Argumentation als nicht stichhaltig zurückwiesen(5) und gerade die Unabhängigkeit der heilberuflichen Entscheidungen davon abhängig machten, »dass die Strafvorschriften durch den Rückgriff auf gesundheitsrechtliche Normen konkretisiert werden müssen«(5), wurde der Absatz der Strafbarkeit der Verletzung von »berufsrechtlichen Pflichten zur Wahrung der heilberuflichen Unabhängigkeit« im Gesetzesentwurf ohne weitere Debatte gestrichen.

Dass die Strafbarkeit der Verletzung der berufsrechtlichen Pflichten der für den Schutz der Patienten wichtigste Bestandteil des Gesetzes war, soll am Beispiel der Anwendungsbeobachtungen (AWB), die das Korruptionsbekämpfungsgesetz ausdrücklich als notwendig und sinnvoll hervorhebt, verdeutlicht werden. TI Deutschland sieht AWB seit langem kritisch und hat ihr Verbot gefordert(6). Die Arbeitsgruppen Gesundheitswesen und Informationsfreiheit haben in langjähriger Arbeit mit Hilfe des Informationsfreiheitsgesetzes aufgedeckt, dass die an AWB teilnehmenden Ärzte einen Geheimhaltungsvertrag über die erhobenen Daten unterzeichnen müssen, die vorschreiben, dass Nebenwirkungen nur an den Sponsor der AWB, nicht aber an die zuständige Arzneimittelbehörde gemeldet werden dürfen.

Dies bedeutet einen klaren Verstoß gegen § 6 der MBO und die Gefahr, dass Meldungen von Nebenwirkungen durch Zahlungen der Pharmaindustrie manipuliert werden können. Auf einem internen Workshop mit Vertretern der Bundesärztekammer, der Arzneimittelkommission der Deutschen Ärzteschaft und der Kassenärztlichen Bundesvereinigung haben wir diesen Zusammenhang zwischen den AWB-Verträgen und dem Verstoß gegen die Berufsordnung, der zumindest der für die AWB-Meldungen nach dem Arzneimittelgesetz zuständigen KBV bekannt sein musste, thematisiert. Reaktion: Die verfasste Ärzteschaft sah keinen Grund, diesen Verstößen nachzugehen. Ganz im Gegenteil: Sie bekräftigte ihre positive Haltung zu AWB auch im Hinblick auf das Korruptionsbekämpfungsgesetz gegenüber dem Gesetzgeber(7). Die Strafbewehrung von Verstößen gegen die Berufsordnung hätte dieser für die Patienten- und Arzneimittelsicherheit höchst gefährlichen und gängigen Praxis der AWB einen Riegel vorschieben können.

Wie aus Presseberichten zu entnehmen war, wurde die Streichung des Berufsordnungsabsatzes sowie die Herausnahme der Abgabe und des Bezugs von Arzneimitteln aus dem Gesetzentwurf in aller­letzter Minute von den Ausschussmitgliedern des Rechtausschusses des Deutschen Bundestages »durchgepaukt«. Verbindungen von Ausschussmitgliedern zu Großkanz­leien, deren Klientel u.a. aus Interessengruppen im Gesundheitssektor besteht, wurden damit in Zusammenhang gebracht.

Fazit: Das gerade in Kraft getretene Korruptionsbekämpfungsgesetz im Gesundheitswesen ist ein weiteres Beispiel dafür, wie der Einfluss mächtiger Lobbyverbände die gesetzgeberische Absicht und die demokratische Arbeit vieler Beteiligter für das Allgemeinwohl ins Gegenteil verkehren können. Statt eines Durchbruchs wurde ein Schein-Fortschritt erzielt und der wirksame Durchgriff auf die gängigsten korruptiven Praktiken im Gesundheitswesen – die mit Wettbewerbsverstößen gar nichts zu tun haben – massiv erschwert.

Angela Spelsberg ist Ärztin und Epidemiologin

und leitet bei Transparency international die Arbeitsgruppe Gesundheitswesen.

Anmerkungen:

1 www.transparency.de/fileadmin/pdfs/
Themen/Gesundheitspapier_Stand_
2008_Auflage_5_08-08-18.pdf
2 Beschluss vom 29. März 2012,
Az. GSSt 2/11,
www.bundesgerichtshof.de
3 www.transparency.de/fileadmin/pdfs/Themen/Gesundheitswesen/
Stellungnahme_Transparency_Deutschland_Anhoerung_Gesundheitsausschuss_13-04-17.pdf
4 Deutscher Richterbund: »Stellungnahme zum Referentenentwurf des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz zur Bekämpfung von Korruption im Gesundheitswesen«, N3. 10/15, April 2015
5 http://kubiciel.jura.uni-koeln.de/sites/strafrecht_steinberg/4-2015_Stellungnahme-GesetzBekKorruptionGesundheitswesen.pdf
6 www.transparency.de/fileadmin/pdfs/Themen/
Gesundheitswesen/Positionspapier_Anwendungsbeobachtungen_10-11-03.pdf
7 www.bundestag.de/presse/hib/201604/-/418494 

(aus: Gesundheit braucht Politik, Zeitschrift für eine soziale Medizin, Schwerpunkt: Lobbyismus im Gesundheitswesen, 2/2016)


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